始发《财经》杂志  2014年12月

减少年末突击花钱最有效的制度安排，是允许预算结余滚动进入下一年度，但同时对结转结余资金进行“征税”，将预算结余资金按一定比例收缴国库。

数据显示，2014年1月－11月，全国各级财政支出12.6万亿元，仅完成全年预算82.5％。这意味着12月需要完成近2.7万亿元的财政支出，是其他月份财政支出额的2倍－3倍。年底突击花钱再次如期而至。

症结所在

年终突击花钱原因有多方面。首先，我国各级人大会议在预算年度开始后才开会，使政府在每年年初的几个月处于无预算可执行的状态。新增项目只能等到预算批复下达后才能开支，造成了项目资金支出的延后。

其次，对于任何一个机构，财政年末所需的资金量总是存在一定的不确定性，当下半年出现预算资金不足时，很难通过追加预算或借贷来平滑支出。为了保证年末有足够的资金而在年初尽量节省，也会导致年末资金突然结余。

第三，现行的预算编制方法以“基数加增长”为主，根据上年经费，预算进行一定比例的增长。如果年初安排的预算没有全部花掉，留存的资金不仅需上缴，甚至还可能影响下一年预算经费的基数。

上述的几个因素，与年末未支出的资金上缴国库的制度安排相结合，造就了政府部门年终突击花钱。预算结余资金收缴国库的根本目的是防止财政资金的浪费，但事实上却可能加剧了资金浪费。

当然，年终突击花钱的现象在其他国家也存在。例如哈佛大学的列勃曼和芝加哥大学的马霍尼在2013年的一项研究中发现，美国政府财政年度最后一周的采购支出是之前每周平均支出的4.9倍。另外，美国政府财政年度最后一周购买的信息技术服务，其效率远低于其他期间购买的服务，表明在预算结余上缴的制度下，存在相当程度的浪费。

综上分析，年末突击花钱，既有其合理性，也可能存在浪费，要区别对待。因预算审批和拨付迟滞以及预算资金刚性约束而造成的突击花钱，需要优化预算过程。值得重视并需要解决的是年终突击花钱导致的浪费。但哪些是浪费，哪些是必要的，由于信息不对称，实际执行过程中很难甄别，需要在制度安排上有所创新。

国际经验

国际上，允许当年财政年度中结余资金转入下年，称之为“留存结转”，是各国遏制突击花钱的主要的制度安排。政府在当前财政年度的预算资金上，能支出部分或全部以往年份结余的财政资金，一些国家甚至允许预支部分未来财政年度资金。允许预算结余资金滚动进入下一年度，并且在下一年预算编制过程中并不据此削减预算，会克服突击花钱现象，资金的使用效率会明显增加。

大部分经济合作与发展组织（OECD）国家都采取了这项政策。日本1947年立法确立了这一政策；瑞典从1992年、法国从2011年开始施行财政结余结转政策。

但根据IMF的列纳特和荣格曼2009年的研究，留存结转政策也有其不足，主要表现在资金的支出有可能与实际需要的支出不一致，支出时间可能不及时。例如，公共政策需要在某个领域或某个时段加大支出，但执行部门可能因为追求留存结转政策而影响了公共政策的实施力度和时间。

因此，在允许结余资金转入下一年的同时，各国都推出了配套的监管与制约政策。首先，规定了可将年底结余转入下年的财政项目。相对于转移性支出，投资性支出和日常支出比较容易被允许留存结转。根据OECD国家2007年的调查，90％、84％的OECD国家分别允许投资性支出和日常支出留存结转，只有70％的OECD国家允许转移性支出留存结转。其次，多数OECD国家都对留存结转的总量占财政预算总量的比例有所限制，鼓励合理支出。例如，法国和瑞典均规定财政拨付的3％可以结转至下年。第三，部分国家由财政部门确定留存结转政策的实施，例如德国和美国；另一部分国家则通过立法来规范相关留存结转的政策，例如法国和日本。

在留存结转政策的实施过程中，OECD国家还会根据具体的宏观经济情况与结转效果进行动态调整。例如，2005年英国累积了大量的结转财政资金，为了保障财政政策的有效性，英国开始限制结转资金的年度支出，支出结转财政资金需要经过财政部的审批。从2011年开始，英国根据部门支出预算的具体额度制定可以留存结转的财政资金比例，上年结转的资金不再允许累积。

结余“征税”

借鉴国际经验，减少年末突击花钱最有效的制度安排，是允许预算结余滚动进入下一年度。不过仅仅如此，可能会产生结余过多、影响政策的执行。因此，在允许结余资金滚动进入下年度的同时，对结转到下年度的资金总量要进行一定的限制。

发达国家通常是对可结存流转的资金总量有所限制。由于我国在预算编制过程中可能比发达国家存在更大问题，为了减少浪费，我们建议对结转结余资金进行“征税”，将预算结余资金按一定比例收缴国库，而允许其余资金滚动进入该部门下一年度的预算，并且在下一年预算编制过程中并不因此而削减该部门预算。

这样的制度安排，兼顾了突击花钱的合理之处，也有助于减少因突击花钱而造成的浪费。一方面，允许预算资金留存进入下一年，将激励各级财政减少对不合理项目的支出，降低资金浪费；另一方面，一定比例预算结余收缴国库，能防止部门为了追求预算结余，增加下一年度总的实际资金规模而“节衣缩食”，造成新的该花的钱不花的现象。在这一制度下，各财政支出部门将会在浪费和财政结余之间寻找平衡。

这项政策的核心，在于如何确定预算结余收缴国库的比例。该比例决定了结转结余“征税”政策可否最大程度地减少浪费，提升支出效率。对于结转结余“税率”的制定，需要以不同的“税率”选取一些部门或机构首先试行，对试点部门的政策效果进行考核研究，依据试点的政策效果制定最终的结转结余“税率”实施推广。同时，由于每个部门的预算和预算执行的条件并不相同，需要通过试点的方法，动态地确定和调整这个比例。

 财政收入取之于民当用之于民，这部分收缴国库的财政结余，可以用于对低收入和弱势群体的转移支付，或是采取一定的退税政策还之于民，这对于我国当前收入分配结构的调整、促进消费刺激内需都有非常积极的作用。而根据中国家庭金融调查中心的研究报告，大力增加社保投入、增加对贫困家庭等低收入群体的转移支付能够有效刺激内需，缓解当前我国收入差距过大现象、保证经济持续稳定增长和转型。